1. Đặt vấn đề
Theo các báo cáo đánh giá, trong giai đoạn 2011-2020, kinh tế Việt Nam tiếp tục tăng trưởng tạo cơ sở cho quá trình đô thị hóa (ĐTH) diễn ra mạnh mẽ, về cơ bản đạt các chỉ tiêu theo Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII. Theo Cục Phát triển đô thị, Bộ Xây dựng cho biết: cả nước hiện có 833 đô thị, trong đó bao gồm 2 đô thị đặc biệt, 20 đô thị loại I, 29 đô thị loại II, 45 đô thị loại III, 85 đô thị loại IV và 652 đô thị loại V. Tỷ lệ ĐTH Việt Nam năm 2019 là 38,4% và dự kiến sẽ vượt mốc 40% vào năm 2020. Chiến lược phát triển đô thị Việt Nam (CLPTĐTQG) giai đoạn 2021-2030 (dự kiến) đặt mục tiêu tỉ lệ ĐTH toàn quốc đạt từ 50-52%, với ít nhất 3 đô thị đạt chuẩn đô thị quốc tế. Theo đó, CLPTĐTQG có tổng cộng 6 chiến lược thành phần trong đó, 3 chiến lược trọng tâm gồm: Tăng cường năng lực cạnh tranh kinh tế của hệ thống đô thị; Bảo vệ môi trường đô thị, xây dựng năng lực thích ứng và phát triển hạ tầng thích ứng; Nâng cao chất lượng và tính bao trùm của quá trình phát triển đô thị. Ba chiến lược thực hiện là: Xây dựng chương trình và quy hoạch đô thị hợp tác; Khuyến khích huy động nguồn lực đô thị sáng tạo, đổi mới; Bồi dưỡng năng lực và nâng cao hiệu quả quản trị đô thị. Tuy nhiên, diện tích đô thị mở rộng nhanh cũng đặt ra nhiều hệ lụy, trong đó nổi bật là sẽ kéo theo tình trạng sử dụng đất đô thị chưa hiệu quả; Hệ thống đô thị phát triển chưa tương xứng giữa số lượng, quy mô với chất lượng; Nhiều đồ án quy hoạch có tầm nhìn và giải pháp chưa phù hợp; Hạ tầng đô thị chưa đáp ứng yêu cầu của người dân; Năng lực quản lý chưa theo kịp với thực tế phát triển…Nguyên nhân của tình trạng này chủ yếu là do chưa đồng bộ công cụ quản lý phát triển đô thị, công tác quy hoạch đô thị chưa đồng bộ và gắn kết với quy hoạch vùng, với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và kế hoạch đầu tư; Mô hình chính quyền đô thị và tổ chức bộ máy chưa phù hợp, chưa đáp ứng với yếu cầu và các đặc trưng đô thị (Bộ Xây dựng, 2019).
Về mặt không gian địa lý, LKV là phát triển mối quan hệ giữa không gian kinh tế với không gian tự nhiên, sinh thái, xã hội và không gian chính sách, thể chế để tạo ra lợi thế cạnh tranh động cho vùng, quốc gia, là cơ sở phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Do vậy, LKV là thuật ngữ dành cho những khu vực tiếp giáp với nhau, có liên quan và bổ trợ lẫn nhau trong một lĩnh vực nào đó. Sự phân bố và liên kết này giúp việc quản lý dễ dàng và thống nhất hơn. Nhờ đó mà các bộ phận trong liên kết vùng có thể dễ dàng hỗ trợ để đạt được mục tiêu chung hơn so với với tập trung vào một cá thể duy nhất. Tuy nhiên, theo đánh giá của Ban kinh tế Trung ương (2016), “…mặc dù đã đạt được một số kết quả nhất định trong thực hiện chủ trương, cơ chế, chính sách phát triển kinh tế vùng chưa được nhận thức đầy đủ như một quy luật tự thân của kinh tế thị trường theo không gian kinh tế; là phát triển mối quan hệ giữa không gian kinh tế với không gian tự nhiên, sinh thái, xã hội và không gian chính sách và thể chế để tạo ra lợi thế cạnh tranh động cho vùng, quốc gia, là cơ sở phát triển kinh tế - xã hội bền vững” (Ban Kinh tế Trung ương, 2016). Để các chủ trương, Nghị quyết của Đảng về liên kết vùng được triển khai mạnh mẽ hơn, từ kinh nghiệm quốc tế được tổng luận, bài viết này sẽ góp phần gợi ra những giải pháp cho Việt Nam trong thời gian tới.
Phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong bài viết này dựa trên tiếp cận phân tích định tính theo các “chủ đề bắt rễ” từ dữ liệu thu được là các văn bản báo cáo nghiên cứu và các loại bài báo khoa học về lý thuyết LKV, VĐT, chính sách và giải pháp thúc đẩy LKV và LKV đô thị của các quốc gia.
2. Tại sao cần phải liên kết vùng, vùng đô thị?
ĐTH là động lực chính thúc đẩy giảm nghèo và đạt được các tiến bộ Thiên niên kỷ (MDG). Có nhiều lý thuyết phục vụ cho xây dựng chính sách phát triển vùng, kể cả VĐT. Nhưng trước hết, phải kể tới các lý thuyết dẫn dắt của hai tên tuổi nổi bật là Porter (1998) với Lý thuyết về Cluster và Krugman (1991) với Lý thuyết Địa lý kinh tế mới.
Theo Porter, “Cluster” hay “Cụm ngành” , “Cụm liên kết ngành” là sự tập trung về mặt địa lý của các công ty, tổ chức và thể chế có kết nối với nhau trong lĩnh vực nhất định. Cụm liên kết ngành bao gồm hàng loạt các ngành có liên kết cùng những thực thể khác quan trọng đối với cạnh tranh. Nó bao gồm, ví dụ, các nhà cung ứng đầu vào chuyên ngành như cụm linh kiện, máy móc, những dịch vụ và những nhà cung cấp kết cấu hạ tầng chuyên ngành. Cụm liên kết ngành thường phát triển xuôi tới các kênh tiêu thụ và tới khách hàng, phát triển ngành tới các nhà sản xuất các sản phẩm bổ sung và tới các doanh nghiệp trong những ngành có liên quan về mặt công nghệ, kỹ năng, đầu vào chung. Cuối cùng, nhiều cụm liên kết ngành bao gồm cả những thể chế chính quyền và các thiết chế khác nhau như các trường đại học, các cơ quan nghiên cứu khoa học, các cơ quan quy định tiêu chuẩn kỹ thuật, các cơ quan tư vấn, các tổ chức dạy nghề và các hiệp hội ngành nghề. Cụm ngành được phân biệt theo 4 yếu tố: (1) Sự giới hạn về địa lý; (2) Số lượng các ngành công nghiệp; (3) Mối liên hệ; (4) Lợi thế cạnh tranh.
Trong khi đó, theo Krugman, các hãng có xu hướng xác định vị trí sản xuất của mình ở những nơi “trung tâm” đông đúc dân cư và vốn, vì tận dụng được lợi thế nhờ quy mô. Nhưng việc này sẽ dẫn tới dân cư - vừa là người cung cấp lao động vừa là người tiêu dùng - sẽ càng di chuyển tới những “trung tâm” này vì ở đó có tính lợi thế quy mô cao hơn, cũng có nghĩa là giá cả hàng hóa rẻ hơn và sản phẩm đa dạng hơn. Điều này giải thích quá trình ĐTH và di cư nội địa ở các quốc gia từ những nơi thưa thớt dân cư tới những nơi đông dân hơn. Sự hạn chế tập trung chính là ở chi phí vận chuyển.
Theo “Thương mại mới” (New Trade Theory) và thuyết “Kinh tế học mới về Lợi thế cạnh tranh” (New Economics of Competitive Advantage) đều làm bật lên, so với các nhân tố khác vai trò cực kỳ quan trọng của không gian địa lý bên trong của một quốc gia trong việc xác định hiệu quả thương mại của toàn bộ nền công nghiệp của quốc gia đó. Điều đó càng thấy rõ nét hơn trong lý thuyết mới - địa lý kinh tế - kể trên, của P.Krugman. Theo ông, trong thế giới cạnh tranh không hoàn hảo ngày nay, nền thương mại quốc tế được dẫn dắt bởi sự gia tăng lợi tức và lợi ích ngoại ứng này dường như lại được biểu lộ ra ở quy mô địa phương, quy mô vùng hơn là ở quy mô quốc gia hay quốc tế. Bởi vậy, để hiểu rõ về thương mại, theo P. Krugman, rất cần phải thấu hiểu toàn bộ quá trình đưa tới sự tập trung sản xuất ở quy mô địa phương và quy mô vùng. Có thể nói, lý thuyết của P. Krugman nêu ra những vấn đề rất hệ trọng cho lý thuyết phát triển vùng, LKV nói chung và phát triển địa lý công nghiệp nói riêng.
Một ĐTV là một trung tâm đông dân số bao gồm một đại đô thị và các vùng phụ cận nằm trong phạm vi ảnh hưởng của đô thị này hay nói cách khác là vùng gồm có hơn một thành phố trung tâm gần sát nhau và vùng nằm trong phạm vi ảnh hưởng của các thành phố trung tâm này. Một hay nhiều thành phố lớn có thể phục vụ như một trung tâm hay các trung tâm cho toàn vùng. Thông thường, VĐT được đặt tên theo tên thành phố trung tâm lớn nhất hoặc quan trọng nhất trong vùng.
Khái niệm về đô thị cực lớn (Megacity) được đưa ra từ giữa thế kỷ XX, khởi đầu là thành phố New York, một đô thị cực lớn duy nhất trên thế giới vào năm 1950. Quá trình phát triển kinh tế mạnh mẽ trong suốt giai đoạn sau của thế kỷ XX vào đầu thế kỷ XXI, đến năm 2014, số lượng đô thị cực lớn với dân số trên 10 triệu người đã là 30 thành phố, trong đó có 17 thành phố tại châu Á, đặc biệt là tại các nước phát triển như Trung Quốc, Ấn Độ, và vùng Đông Nam Á. VĐT Việt Nam được lập ra để khuyến khích và thúc đẩy sự tăng trưởng của các trung tâm đô thị khu vực, VĐT nhằm tạo thuận lợi cho quá trình hội nhập, bắt kịp xu thế cơ cấu đô thị đa trọng tâm và kết nối mạng của các nước phát triển trên thế giới và khu vực. Các VĐT Việt Nam hiện nay được xác định bởi quy hoạch xây dựng vùng lãnh thổ do Bộ Xây dựng lập trình Chính phủ phê duyệt. Có 2 VĐT lớn là Vùng Thủ đô Hà Nội, được quy hoạch vào loại VĐT cực lớn và Vùng TP.HCM. Vùng thủ đô Hà Nội gồm thành phố Hà Nội là hạt nhân và 9 tỉnh là Thái Nguyên, Phú Thọ, Bắc Giang, Vĩnh Phúc, Hưng Yên, Bắc Ninh, Hải Dương, Hà Nam và Hòa Bình (Thủ tướng Chính phủ, 2016). Trong khi đó, Vùng TP.HCM gồm 8 đơn vị cấp tỉnh: TP.HCM, Bình Dương, Bình Phước, Tây Ninh, Long An, Đồng Nai, Bà Rịa Vũng Tàu, Tiền Giang (Thủ tướng Chính phủ, 2017). Theo quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng kinh tế trọng điểm phía Nam đến năm 2020, định hướng đến năm 2030, TP.HCM được xác định là đô thị trung tâm kinh tế tổng hợp đa chức năng của vùng kinh tế trọng điểm phía Nam với 4 cực phát triển và 15 đô thị vệ tinh.
Như vậy, có 3 yếu tố hình thành không gian VĐT lớn với LKV được hình thành , bao gồm: (i) Đô thị trung tâm, (ii) Cụm đô thị bao quanh đô thị trung tâm và (iii) Khu vực vành đai của VĐT lớn. Thách thức đặt ra cho việc quy hoạch không gian VĐT lớn hiện nay chính là việc giải quyết các vấn đề của 3 yếu tố cấu thành.
3. Kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới
3.1. Thái Lan (Trịnh Đình Bá, 2018)
Đối với các nước đang phát triển, các đô thị cực lớn hoặc các vùng đại đô thị có một vai trò quan trọng trong sự phát triển của quốc gia. Hầu hết các đại đô thị này đóng vai trò là đầu tàu phát triển kinh tế của một đất nước. Tuy nhiên, quá trình phát triển luôn gặp nhiều thách thức về các vấn đề kinh tế, xã hội, môi trường nảy sinh trong quá trình tăng trưởng nhanh chóng của vùng đại đô thị.
Thành phố Bangkok, Thái Lan là một đô thị cực lớn thuộc vùng đại đô thị Bangkok và là ví dụ điển hình.
Từ một làng nhỏ trên bờ tây sông Chao Phraya vào thế kỷ XV, đến thế kỷ XVI Bangkok trở thành thủ đô và đến đầu thế kỷ XVIII, thành phố chính thức trở thành một đơn vị quản lý hành chính cấp quốc gia. Thủ đô Bangkok thuộc Vùng đại đô thị Bangkok, bao gồm thành phố Bangkok và 5 tỉnh lân cận. Trong đó, Bangkok là đô thị trung tâm và là cửa ngõ giao thương đường biển quốc gia và quốc tế tại khu vực Đông Nam Á từ Vịnh Thái Lan. Dân số Bangkok vượt trên 10 triệu người vào thời điểm 12/2007, là đô thị đông dân lớn thứ chín của Đông Á và là VĐT có diện tích lớn thứ năm của Đông Á và đứng thứ sáu về GDP tại Châu Á. Quá trình phát triển của thành phố theo dạng lan tỏa trục Bắc Nam dọc hai bên bờ sông Chao Phraya - con sông dài và lớn nhất Thái Lan sang hướng Đông - Tây và dọc các trục giao thông kết nối với các tỉnh lân cận. Chính phủ Thái Lan đã sử dụng các công cụ sau đây để phát triển vùng đại đô thị Bangkok:
Xây dựng hệ thống quy hoạch, đồ án quy hoạch đô thị Bangkok. Hệ thống quy hoạch tại Thái Lan phân chia 3 cấp: Cấp quốc gia, cấp vùng/tỉnh và cấp địa phương thành phố với yêu cầu quy hoạch cấp dưới phải tuân thủ quy hoạch cấp trên. Quy hoạch cấp quốc gia và vùng bao gồm Quy hoạch quốc gia, Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội (cấp quốc gia), Quy hoạch phát triển không gian quốc gia (cấp quốc gia và vùng), Quy hoạch vùng . Quy hoạch cấp tỉnh và địa phương bao gồm quy hoạch tỉnh, quy hoạch không gian cấp đô thị địa phương, cụ thể là quy hoạch toàn diện hoặc quy hoạch tổng thể, quy hoạch chi tiết, quy hoạch nông thôn. Hệ thống các bản đồ quy hoạch gồm: (i) Quy hoạch sử dụng đất, (ii) Quy hoạch hệ thống giao thông, (iii) Quy hoạch hệ thống không gian mở. Riêng đồ án quy hoạch, ngoài ba bộ phận trên, còn có thêm bộ phận (iv) Thực thi quy hoạch.
Quy hoạch sử dụng đất, gồm 10 nhóm: (i) Khu dân cư mật độ thấp, (ii) Khu dân cư mật độ trung bình, (iii) Khu dân cư mật độ cao: tập trung chủ yếu tại khu vực trung tâm Bangkok, (iv) Khu thương mại, (v) Khu công nghiệp, (vi) Khu kho tàng, (vii) Khu nông nghiệp được bảo vệ, (viii) Khu nông thôn, (ix) Khu bảo vệ nghệ thuật và văn hóa Thái, và (x) Khu các cơ quan hành chính Chính phủ và tiện ích công cộng.
Quy hoạch hệ thống giao thông công cộng, gồm các quy hoạch về đường sắt trên không, đường metro, mạng lưới đường sắt kết nối trung tâm Bangkok với các vùng, các khu vực xung quanh, hệ thống các tiện ích công cộng đô thị và quản lý thực thi.
Quản lý sử dụng đất theo ba nhóm: (i) Những khu vực được cho phép xây dựng: được liệt kê với chức năng cho phép nằm trong một phân vùng cụ thể, bao gồm những chức năng chính và chức năng phụ trợ, (ii) Những khu vực bị cấm: được liệt kê cụ thể cho từng khu vực, thường bị cấm do gây hại đến môi trường sống xung quanh, và (iii) Những khu vực cho phép có điều kiện: được liệt kê cụ thể cho từng khu vực.
Mặc dù Bangkok đã nhìn nhận tầm quan trọng của quy hoạch từ rất sớm, nhưng việc lập đồ án quy hoạch, thực thi và quản lý phát triển theo đồ án vẫn còn nhiều trở ngại lớn. Hầu hết các dự án phát triển của thành phố chỉ giải quyết được những vấn đề trước mắt, đôi khi đi lệch kết quả mà thành phố đã đạt được để có một Bangkok với tầm phát triển bền vững của vùng Đông Nam Á. Tình trạng ô nhiễm môi trường, tắc nghẽn giao thông ở Bangkok đã trở nên nổi tiếng do có một thời kỳ (trước năm 2000) Bangkok phát triển khá mất kiểm soát do không có các quy định cụ thể như phân vùng, tiêu chuẩn cho các công trình hay quy hoạch tiện ích công cộng.
Lưu ý là Bangkok và TP.HCM có nhiều điểm tương đồng trong phát triển đô thị và chính sách quy hoạch. Sự phát triển tự phát theo dạng lan tỏa trong thời kỳ đầu của quá trình ĐTH thành phố cực lớn, sự gia tăng nhanh chóng của dân số và các phương tiện giao thông cá nhân gây áp lực mạnh cho hệ thống hạ tầng cũ kỹ của thành phố. Hệ thống đồ án quy hoạch với mặt bằng tổng thể, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch giao thông…thiếu đồng bộ và kiểm soát sự phát triển thông qua các chính sách để thực thi quy hoạch còn nhiều hạn chế.
3.2. Nhật Bản
Lãnh thổ Nhật Bản được chia thành 9 vùng, mỗi vùng bao gồm một số tỉnh. Tuy nhiên theo Hiến pháp Nhật Bản và Luật Tự quản địa phương, vùng liên tỉnh không phải là một cấp hành chính. Do đó, cơ quan quản lý vùng không do dân bầu mà do chính quyền các tỉnh trong vùng thỏa thuận lập ra và cùng cấp kinh phí hoạt động. Chức năng của cơ quan quản lý vùng khá hạn chế so với chức năng của các chính quyền địa phương trong vùng. Hiện nay, các cơ quan quản lý vùng ở Nhật Bản thực hiện các chức năng như quản lý và lập kế hoạch phát triển các công trình công cộng trong vùng.
Nhật Bản sau Thế chiến thứ hai đã có những bước tiến thần kỳ về kinh tế gây sức ép rất lớn đến phát triển đô thị. Một vài hệ thống và các công cụ quản lý đô thị nổi bật đã được học hỏi từ các nước phát triển và áp dụng từng bước thành công tại Nhật Bản, đó là hệ thống về quản lý phát triển, điển hình là các công cụ về khu vực khuyến khích ĐTH và khu kiểm soát ĐTH. Nhật Bản là một ví dụ điển hình về kiểm soát ĐTH, tránh lấy đất nông nghiệp tràn lan, tránh phát triển đô thị lan tỏa, thiếu tập trung ở các vùng ven đô, tránh tình trạng thiếu các chính sách hay công cụ chế tài khả thi trong thực hiện các dự án quy hoạch chỉnh trang tại các khu đô thị hiện hữu. Ngay trong vấn đề tái phát triển tại các khu hiện hữu, Nhật Bản cũng đã đưa ra một công cụ kiểm soát và chỉnh trang đô thị rất nổi tiếng là công cụ tái điều chỉnh đất.
Hiện nay, Nhật Bản là một trong những quốc gia tiên phong trong sáng kiến xây dựng mô hình đô thị sinh thái theo hướng giãn mật độ dân số khu trung tâm, hình thành cụm dân cư bền vững về tiêu thụ năng lượng, không gian xanh và giảm tác động đến môi trường. Dự án đô thị sinh thái thông minh Fujisawa tỉnh Kanagawa, Nhật Bản do tập đoàn Panasonic và một số công ty khác xây dựng, được đặt trên vị trí nhà máy cũ của tập đoàn công nghệ, có 1.000 nhà ở và hệ thống hạ tầng dịch vụ tiện ích gồm cửa hàng, bệnh viện, nhà dưỡng lão, không gian công viên cây xanh…Mỗi căn nhà trang bị những thiết bị thông minh nhằm sử dụng năng lượng hiệu quả. Cụ thể, mục tiêu cắt giảm 70% lượng phát thải carbon và 30% lượng cấp nước. Hệ thống cung cấp năng lượng mặt trời sẽ đáp ứng 70% nhu cầu sử dụng điện của mỗi hộ gia đình. Tại Việt Nam, mô hình đô thị sinh thái của Nhật Bản cũng dần xuất hiện tại những khu vực có lợi thế vị thế, cảnh quan sẵn có trong Quy hoạch phát triển vùng TP.HCM. Điểnhình tại phía Nam Biên Hòa, Đồng Nai, tập đoàn Novaland đang phát triển dự án Khu đô thị sinh thái thông minh Aqua City.
Theo các chuyên gia, một khu đô thị sinh thái phải hội tụ các yếu tố kiến trúc xanh hay xây dựng xanh, ứng dụng các công nghệ tiết kiệm năng lượng, tạo không gian cho cư dân sử dụng các phương tiện giao thông thô sơ, giảm phát thải và tốt cho sức khỏe như đi bộ, xe đạp… “Khu đô thị sinh thái là sự gặp gỡ giữa nghệ thuật xây dựng công trình bền vững và nghệ thuật quản lý đô thị bền vững” (trích của Piere Lefevre trong nghiên cứu về đô thị sinh thái bền vững Les écoquartiers).
3.3. Các nước thuộc Cộng đồng châu Âu
Hiện nay, việc quản lý khí thải CO2 lại là yếu tố không thể thiếu trong việc lập quy hoạch ở các quốc gia phát triển và cũng đã bắt đầu ở các quốc gia đang phát triển. Các mục tiêu về sức khỏe cộng đồng liên quan đến không gian sống được quan tâm nhiều hơn.
Quy hoạch đô thị hướng tới giao thông công cộng, người đi bộ và xe đạp, hình thành các tuyến đường thân thiện là chính sách đúng đắn. Để tạo ra môi trường bền vững, quy hoạch đô thị không thể quên các yêu cầu chi tiết liên quan đến sức khỏe, tình trạng già hóa dân số, sự đa dạng văn hóa và những mong muốn chính đáng của cộng đồng. Rất nhiều đô thị trên thế giới đã được quy hoạch cho cư dân của mình theo dạng “thành phố dành cho người đi bộ”, “thành phố xanh”, “thành phố đáng sống”. Mục đích của những nhà quản lý đô thị là nhằm thu hút nhiều khách du lịch, đồng thời đem lại cuộc sống chất lượng cho cư dân của mình.
Năm 2009, Copenhagen - Đan Mạch phát động chiến dịch biến thành phố thành nơi đáng sống nhất trên thế giới. Quy hoạch hướng tới người dân buộc họ phải bước ra khỏi nhà, văn phòng mà không gắn cùng chiếc xe hơi. Việc đi bộ quanh thành phố tham quan những khu vực công cộng sẽ cải thiện được đời sống cộng đồng trong xã hội. Thủ đô đã bắt đầu triển khai thực hiện một quy hoạch đầy tham vọng với một quyết tâm xây dựng 26 làn xe mở rộng chỉ dành cho xe đạp như một phần của mục tiêu của thành phố trở thành “Thủ đô carbon trung tính” vào năm 2050. Copenhagen đã đầu tư 20-25% ngân sách cho đường bộ vào cơ sở hạ tầng dành cho xe đạp. Có khoảng 35.000 điểm đỗ không gian dành cho xe đạp dọc theo đường bộ, tăng sự tiện lợi và giảm những rắc rối của việc đậu xe. Trong khi đó, chính sách loại bỏ bãi đậu xe ô tô của thành phố từ 2-3% mỗi năm được thực hiện trong nhiều thập kỷ. Với chiến lược này, người dân bảo vệ được môi trường khi tiêu tốn ít điều hòa và xăng xe hơn ; gắn kết với cộng đồng hơn; có sức khỏe tốt hơn; thu hút được nhiều khách du lịch hơn. Một quy hoạch lý tưởng là dựa trên các giác quan của con người và tạo những trải nghiệm tối đa cho người dân. Quy hoạch phải làm sao tạo ra đô thị mà ở đó người dân có thể đi bộ chậm rãi và hưởng thụ cảm giác mới lạ từ môi trường sống.
Hệ thống giao thông kết nối các điểm đô thị trong vùng Copenhagen và giữa vùng Copenhagen với các vùng khác chính là các tuyến đường sắt được hình thành từ lâu. Từ đầu những năm 90, hệ thống tàu đường sắt đã được đầu tư cải tạo mới với loại hình tàu cao tốc và tàu chạy điện. Chính vì vậy, việc sử dụng xe ô tô trong các trung tâm đô thị giảm hẳn, người dân ưa thích và có điều kiện sử dụng xe đạp.
Các nhà quy hoạch đô thị và thiết kế tại Hamburg - Đức đã và đang tiến hành triển khai dự án “Quy hoạch Mạng lưới xanh” nhằm mục đích loại bỏ sự phụ thuộc vào ô tô trong thành phố trong vòng 15 năm tới. Dự án giúp chuyển đổi đô thị thành một loại đô thị tích hợp mà trong tương lai các thành phố lớn khác trên thế giới có thể học tập. “Quy hoạch Mạng lưới xanh” của Hamburg sẽ tạo ra cho cộng đồng đi bộ và xe đạp những con đường mang tính thẩm mỹ, an toàn và tiện lợi sử dụng. Đó là mạng lưới kết nối với các khu vực cây xanh hiện có của thành phố với hệ thống đường không cho phép các loại xe ô tô hoạt động. Quy hoạch này sẽ được phát triển trong 15-20 năm tới, có sự kết nối với các khu vực như: công viên, sân chơi, vườn cây, nghĩa trang… Mạng lưới này cho phép cộng đồng và du khách có thể di chuyển xung quanh thành phố hoàn toàn bằng xe đạp hoặc đi bộ. Mạng lưới sẽ chiếm tới 40% diện tích các khu đô thị.
Bên cạnh đó, CHLB Đức còn có nhiều hình thức LKV rất đa dạng, trong đó, đáng chú ý là LKV của Vùng Hannover. Vào tháng 12/2021, lãnh đạo thành phố Hannover và lãnh đạo những địa phương lân cận đã thống nhất và được Quốc hội ban hành đạo luật thành lập Vùng Hannover. Theo Luật này, Vùng Hannover gần như một cấp hành chính độc lập nằm giữa Bang và cấp cơ sở. Ở cấp vùng, người dân bầu ra cơ quan đại diện với thời hạn 5 năm và Chủ tịch vùng. Hội đồng có 85 thành viên. Chủ tịch là thành viên của Hội đồng vùng và có quyền bỏ phiếu. Chủ tịch phụ trách toàn bộ bộ máy hành chính (Chu Thị Thủy, Phạm Hà Phương, 2017). Nguồn thu của ngân sách vùng bao gồm đóng góp từ các địa phương thuộc địa bàn và các khoản hỗ trợ từ Bang. Ngoài ra, vùng còn được nhận sự hỗ trợ từ Liên bang và EU. Vùng không có nguồn thu trực tiếp từ thuế. Bên cạnh mô hình mới xuất hiện như vùng Hannover, một hình thức phân vùng mang tính truyền thống ở Đức là mô hình “Đại diện vùng”. “Cấp hành chính” này có thể được coi như là cơ quan đại diện của cấp Bang tại một vùng. Nó không có cơ quan dân cư mà chỉ thuần túy là đại diện của cơ quan hành pháp bang. Bộ máy hành chính của Vùng Hannover gồm có: Chủ tịch vùng và 4 ban phụ trách các mảng khác nhau, với khoảng 2.000 nhân viên. Ngoài 2.000 công chức, viên chức trực thuộc bộ máy chính quyền vùng còn có khoảng 14.000 nhân viên làm việc tại các tổ chức khác như bệnh viện, giao thông, xử lý rác…cũng thuộc quản lý của vùng. Nhiệm vụ chính quyền vùng được quy định trong Luật Vùng Hannover, trong đó quan trọng là những nhiệm vụ mà cấp địa phương thực hiện sẽ không hiệu quả như giao thông nội vùng, khuyến khích phát triển kinh tế, dạy nghề…Để thực hiện các nhiệm vụ nói trên, vùng có ngân sách khoảng gần 1,5 tỷ Euro mỗi năm, trong đó chi lớn nhất là cho an sinh xã hội, tiếp theo là giao thông công cộng.
Với sự tham gia của các địa phương trong vùng, ở một số bang của Đức còn hình thành một tổ chức phi hành chính dưới dạng một hiệp hội với mục tiêu liên kết giữa các địa phương. Trên cơ sở khuôn khổ định hướng chung, từng bang xây dựng quy hoạch ở cấp bang. Bang cũng chỉ đưa ra các định hướng khung, sau đó vùng đưa ra quy hoạch chi tiết, cụ thể về kế hoạch phát triển của vùng. Vùng xây dựng kế hoạch, đồng thời liên xã cũng xây dựng kế hoạch. Mỗi bang có quyền quyết định về lập quy hoạch.
Thủ đô Helsinki - Phần Lan và ba thành phố khác là Thành phố Espoo, Vantaa và Kauniainen tạo thành Vùng Helsinki. Vùng Helsinki liên kết và hoạt động dựa trên Hiệp định về hợp tác vùng. Theo đó, xây dựng nên “Hội đồng điều hành vùng” và “Ban cố vấn” giúp việc cho hội đồng. Ban cố vấn xây dựng chiến lược phát triển vùng và điều phối các hoạt động của vùng. Ban lãnh đạo của Hội đồng vùng được bầu cử từ các chính trị gia của bốn thành phố (Helsinki, Espoo, Vantaa và Kauniainen). Hội đồng xây dựng tầm nhìn chung và chiến lược phát triển vùng. Hoạt động của Ban cố vấn nằm trong khuôn khổ của các Hiệp định hợp tác đã được ký kết giữa bốn thành phố. Ban này giải quyết các chính sách hợp tác chiến lược và giải quyết các vấn đề quan trọng nhất của cơ quan hội đồng thành phố chung. Trụ cột chính của chiến lược là dịch vụ, phúc lợi chung, cạnh tranh quốc tế, sử dụng đất, nhà cửa và giao thông.
Từ các chính sách tổng thể và liên kết chặt chẽ của bốn thành phố, Vùng Helsinki đã trở thành một vùng có sức cạnh tranh quốc tế về nghiên cứu và triển khai, xuất khẩu các sản phẩm thế mạnh về công nghệ thông tin và điện tử, được thế giới biết đến bên cạnh các vùng Tel Aviv - Yafo của Ixaren, vùng Dublin của Ailen, vùng Portland, Oregon của Hoa Kỳ. Chỉ với gần 600.000 dân nhưng Helsinki được công nhận là thành phố trung tâm ở châu Âu.
Quy hoạch không gian ở Phần Lan được quản lý bởi ba cấp chính quyền: chính quyền trung ương, chính quyền cấp vùng, chính quyền tỉnh, thành phố. Chính quyền trung ương, cụ thể là Cục Sử dụng đất của Bộ Môi trường, chịu trách nhiệm đưa ra các điều luật và văn bản hướng dẫn chung. Ở cấp vùng, 19 hội đồng khu vực chịu trách nhiệm chuẩn bị và ban hành văn bản quy hoạch sử dụng dất trong vùng sau khi đã được Bộ Môi trường phê duyệt. Ở cấp địa phương, tất cả 448 thành phố cùng sử dụng bản quy hoạch cụ thể của địa phương. Văn bản quy định chức năng, kích thước, kiểu nhà, cùng với cảnh quan thành phố. Một văn bản khác là quy hoạch tổng thể của địa phương cung cấp tầm nhìn chiến lược để điều phối việc sử dụng không gian giữa các ngành, lĩnh vực khác nhau trong thành phố. Hệ thống quy hoạch của Phần Lan vẫn chưa tương thích với tầm phát triển của vùng và các chính sách đổi mới. Những năm trở lại đây, Chính phủ đã mở cửa hệ thống quy hoạch và cho phép người dân tham gia vào toàn bộ quá trình quy hoạch.
Quy hoạch của Brussels - Bỉ là biến trục trung tâm của thành phố thành một khu vực chỉ dành cho người đi bộ và xe đạp, chuyển đại lộ bốn làn xe ô tô và một chuỗi hành lang quảng trường thành một dải các con phố dài với hàng loạt các cửa hàng và quán cà phê phục vụ cho người đi dạo. Dự án này là một phần của một xu hướng phát triển, đặc biệt là ở châu Âu, xu hướng tạo ra mạng lưới xe đạp rộng khắp cả toàn thành phố, kết nối giữa trung tâm với khu vực ngoại ô.
Tại Pháp, kết quả của chính sách quy hoạch và phát triển theo vùng lãnh thổ trong giai đoạn truyền thống đã hình thành nên các trung tâm đô thị phát triển khá mạnh. Vùng Paris đã được hình thành từ giữa thế kỷ 20 với trung tâm thủ đô Paris - Ils de France gồm 20 quận cùng với các vùng phụ cận. Hệ thống giao thông của vùng Paris mặc dù được xây dựng từ nhiều thế kỷ trước đến nay vẫn luôn được cải tạo, nâng cấp mở rộng vươn xa ra các khu vực ngoại ô. Thời gian gần đây, nỗ lực kêu gọi xây dựng đô thị phát triển bền vững của Chính phủ đã góp phần hình thành những đô thị sinh thái nổi tiếng. Khu Confluence tại Lyon là một ví dụ. Đô thị này tọa lạc tại hợp lưu của hai dòng sông, tạo thành thế đất “mũi tàu” giáp ba mặt sông. Confluence rộng 150ha, trong đó 60% diện tích là không gian xanh và không gian công cộng. Khu vực này hiện được ước tính có 25.000 dân ở năm 2020. Các công trình đều tiết kiệm 50% năng lượng so với tiêu chuẩn thiết kế hiện hành.
4. Những gợi ý chính sách cho Việt Nam
4.1. Về quan điểm trong phát triển liên kết VĐT
Sự ra đời của khái niệm VĐT lớn đã làm thay đổi việc quy hoạch không gian, vốn chỉ dựa trên các công trình cơ sở hạ tầng và việc phân vùng chức năng sang khái niệm phát triển VĐT lớn phức tạp hơn rất nhiều, trong đó dần lồng ghép các vấn đề kinh tế, các khía cạnh về môi trường hoặc hướng tới tìm kiếm một sự gắn kết chặt chẽ hơn về mặt xã hội (Hà Duy Anh, 2017)
Thực tế của các quốc gia trên thế giới cũng cho thấy rõ điều đó. Bởi thế, để các VĐT Việt Nam có thể phát triển hợp lý, góp phần xóa đói giảm nghèo và đạt các mục tiêu thiên niên kỷ, cần chú trọng các quan điểm (UNHABITAT, 2015) sau:
- Việc hình thành các vùng lãnh thổ (vùng KT-XH, vùng kinh tế trọng điểm), bên cạnh các yếu tố lịch sử, tự nhiên, chính trị, xã hội, cần dựa trên những nghiên cứu và vận dụng lý thuyết mới (tăng trưởng xanh, phát triển bền vững, lợi thế cạnh tranh, địa lý kinh tế mới…). Có như vậy, các vùng và VĐT mới có nền tảng vững chắc để phát triển hợp lý, bền vững.
- Quy hoạch đô thị vùng lãnh thổ cần kết hợp chặt chẽ với 3 khía cạnh trong phát triển bền vững, đó là: Phát triển và hòa nhập xã hội, tăng trưởng kinh tế bền vững, quản lý và bảo vệ môi trường
- Quy hoạch đô thị và vùng lãnh thổ phải thiết lập được bộ tiêu chuẩn sống, điều kiện làm việc cho tất cả các thành phần xã hội hiện tại và trong tương lai, đảm bảo phân phối tài chính, cơ hội, lợi ích từ phát triển đô thị một cách công bằng.
- Quy hoạch đô thị và vùng lãnh thổ thiết lập một khoản đầu tư cần thiết trong tương lai. Đó là điều kiện tiên quyết để cải thiện chất lượng sống, đem lại thành công cho tiến trình ĐTH, xóa đói giảm nghèo, bao gồm việc tôn trọng, bảo tồn các di sản và đa dạng văn hóa, cũng như thừa nhận nhu cầu đa dạng của các nhóm đối tượng khác nhau.
- Quy hoạch đô thị và vùng lãnh thổ phải là chất xúc tác cho tăng trưởng kinh tế bền vững và toàn diện, cung cấp một bộ khung thuận lợi cho các cơ hội kinh tế mới, các quy định về đất đai và thị trường nhà ở cũng như là công cụ cho việc cung cấp cơ sở hạ tầng, dịch vụ cơ bản một cách đầy đủ.
- Quy hoạch đô thị và vùng lãnh thổ phải tạo nên một cơ chế ra quyết định mạnh mẽ để đảm bảo tăng trưởng kinh tế bền vững, phát triển xã hội, môi trường bền vững nhằm thúc đẩy tính kết nối giữa các vùng lãnh thổ.
- Quy hoạch đô thị và vùng lãnh thổ phải cung cấp một bộ không gian để bảo vệ và quản lý môi trường, cảnh quan thiên nhiên trong thành phố và vùng lãnh thổ, bao gồm đa dạng sinh học, đất, tài nguyên thiên nhiên và đảm bảo phát triển hội nhập, bền vững.
- Quy hoạch đô thị và vùng lãnh thổ giúp bảo vệ người dân thông qua đẩy mạnh các biện pháp ứng phó với vấn đề về môi trường, kinh tế xã hội, giảm thiểu thiệt hại, tăng cường khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu, cải thiện công tác quản lý các mối nguy hại từ thiên nhiên, môi trường.
4.2. Giải pháp chính sách thúc đẩy phát triển liên kết VĐT
Vai trò kiến tạo của Chính phủ là cực kỳ quan trọng, thúc đẩy sự chủ động, sáng tạo của các địa phương, các vùng trong tiến trình hình thành và phát triển các VĐT lớn ở Việt Nam. Các giải pháp chính sách cũng cần tập trung vào ba khía cạnh của phát triển bền vững. Cụ thể:
- Lập kế hoạch và hỗ trợ phát triển các VĐT kết nối nhiều trung tâm, thông qua xây dựng các cụm công nghiệp, dịch vụ, giáo dục một cách phù hợp, như là chiến lược để tăng cường tính chuyên môn hóa, sự phối hợp, quy mô kinh tế, cũng như sự liên kết giữa các thành phố với vùng ngoại ô.
- Có cơ chế định hướng mối quan hệ đối tác năng động, bao gồm các khu vực tư nhân để đảm bảo quy hoạch đô thị và vùng lãnh thổ hỗ trợ việc phân bổ không gian, phân bổ các hoạt động kinh tế, xây dựng trên quy mô kinh tế tích tụ, gần gũi và có tính kết nối, giúp tăng cường năng suất, khả năng cạnh tranh và thịnh vượng cho các đô thị.
- Xây dựng khung chính sách phát triển kinh tế địa phương để đảm bảo lồng ghép các ý tưởng, sáng kiến từ xã hội trong việc mở rộng, hoặc tái tạo nền kinh tế địa phương, tăng cường cơ hội việc làm trong tiến trình quy hoạch đô thị và phát triển VĐT.
- Thiết lập khung chính sách về thông tin, truyền thông, để giải quyết vấn đề về khoảng cách địa lý, tạo cơ hội tăng cường tính kết nối giữa các vùng lãnh thổ và các chủ thể trong nền kinh tế.
- Thiết lập các tiêu chuẩn, quy định về bảo vệ, duy trì tính bền vững nguồn nước, không khí, tài nguyên thiên nhiên, đất nông nghiệp, không gian xanh, hệ sinh thái và các điểm nóng về da dạng sinh thái. Thúc đẩy tính lồng ghép trong việc xác định, bảo vệ, phát triển các di sản văn hóa và thiên nhiên trong quá trình quy hoạch đô thị và vùng lãnh thổ.
- Thúc đẩy quy hoạch đô thị và vùng lãnh thổ, tăng cường hài hòa giữa đô thị - nông thôn và an ninh lương thực, đẩy mạnh mối quan hệ và phối hợp giữa các thành phố, liên kết quy hoạch đô thị trong phát triển vùng để đảm bảo tính gắn kết giữa các vùng lãnh thổ, bao gồm cả khu vực biên giới.
- Điều tiết và kiểm soát phát triển đô thị, xây dựng các chính sách mới kết hợp với các quy định về thị trường đất đai, sử dụng không gian đô thị một cách tối ưu, giảm thiểu chi phí hạ tầng, nhu cầu đi lại để giải quyết có hiệu quả những thách thức từ biến đổi khí hậu.
- Đảm bảo quy hoạch đô thị năng lượng bền vững; tăng cường giảm thiểu tiêu thụ nhiên liệu hóa thạch, năng lượng hiệu quả trong các công và vùng lãnh thổ giải quyết được nhu cầu phát triển khả năng tiếp cận với nguồn năng lượng hỗn hợp, sử dụng trình, các khu công nghiệp và dịch vụ vận tải.